专家视角 | 生物多样性治理的法治之维：以2020年联合国生物多样性大会为视角

文章出处：未知责任编辑：admin作者：admin人气：发表时间：2021-11-26 09:27 字体大小:【大中小】

【摘要】生态文明理念是生物多样性治理的理念根基。在我国生态文明建设中，生态文明理念集中体现为习近平生态文明思想。法治建设对生物多样性保护主流化具有至关重要的作用。党的十八大以来，我国不断健全生物多样性保护法规体系，为生物多样性保护和管理提供了重要的法律依据。在进一步推进生物安全法治建设的进程中，应遵循生物多样性治理的要求，全面贯彻风险预防原则，健全和完善生物安全保障制度体系，推动生物资源保护和规范利用，促进生物技术健康发展。随着人类命运共同体理念的深入践行，我国将为全球生物多样性治理做出更大的贡献。

【关键词】生物多样性治理；生态文明；人类命运共同体；联合国生物多样性大会

【作者简介】于文轩: 中国法学会环境资源法学研究会副会长，中国政法大学环境资源法研究所所长、教授、博士生导师

生物多样性是人类赖以生存和发展的重要物质基础。保护生物多样性，是实现人类社会可持续发展、共建地球生命共同体的必由之路。2020年联合国生物多样性大会将“生态文明：共建地球生命共同体”作为主题之一，体现了国际社会对此的深刻认同。生态文明理念是生物多样性治理的理念根基。近些年来，我国生物多样性法治建设取得了积极进展。在进一步推进生物多样性治理的进程中，应促进生物多样性保护的主流化，秉持人类命运共同体理念，积极贡献中国智慧和中国方案。

生物多样性治理的理念根基

此次联合国生物多样性大会的高级别会议专题讨论，以及后续的生态文明论坛中的“生态文明与生物多样性保护主流化”“绿水青山就是金山银山：从理念到实践”和“基于自然解决方案的生态保护修复”等主题论坛的内容，集中体现了生态文明理念对生物多样性保护实践的指引。

在我国生态文明建设中，生态文明理念集中体现为习近平生态文明思想。从学理的角度看，作为一个完整体系的习近平生态文明思想所蕴含的“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的生态历史观，“坚持人与自然和谐共生”的生态自然观，“绿水青山就是金山银山”的生态发展观，“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的生态民生观，“山水林田湖草沙冰是生命共同体”的生态协同观，“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的生态法治观，以及“共谋全球生态文明建设”的生态合作观^[1]，“量身定制”般地为生物多样性治理提供了理念基础。

生物多样性之于人类文明兴衰的重要影响，以及基于生态整体主义保护生物多样性的重大意义，是生态历史观和生态自然观特别强调的内容^[2]。基于相同的认识，国际社会于1992年通过了《生物多样性公约》（以下简称《公约》），并于其后先后通过了《卡塔赫纳生物安全议定书》及其《关于赔偿责任和补救的名古屋—吉隆坡补充议定书》以及《关于获取遗传资源和公正公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》，旨在从生态系统多样性、物种多样性、遗传多样性三个层次，从国际法层面对生物多样性实施保护。

基于生态发展观和生态民生观，良好的生态环境既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富，因此应将经济活动限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，为自然生态留下休养生息的时间和空间。正如习近平总书记所强调，“发展经济是为了民生，保护生态环境同样是为了民生”。在此次联合国生物多样性大会的第一阶段会议中，“通过生物多样性保护促进民生福祉”“生态价值向经济价值转化的机制建构”“生态产品的价值实现”等都作为重要议题被逐一讨论。随后第二阶段将专门讨论的生物遗传资源公平公正惠益分享议题，也深刻体现了生态民生观的内在要求。

此次联合国生物多样性大会还特别关注基于自然的解决方案。大会在基于自然的解决方案的演进与实践、应对气候变化与保护生物多样性之间的协同、生态保护方式的创新、生态系统服务与生态修复之间的关联、山水林田湖草系统治理、我国基于自然的解决方案实践等方面的专题研讨，突出体现了生态协同观的要求。此外，高级别会议中关于促进生物多样性、气候、陆地和海洋的协同行动的讨论，也从宏观视角回应了生态协同观的要求。

法治建设对生物多样性保护的重要作用毋庸置疑，这也是践行生态法治观的重要路径。缔约方履行《公约》及其议定书、附属议定书的重要方式之一，就是将国际法的要求内化为国内法规范，或者在司法和执法过程中适用国际法规范。在此次联合国生物多样性大会的议程中，关于生态文明体制下我国生物多样性保护的实践以及我国生物多样性保护的制度体系的研讨，都是对生态法治观的回应。我国近些年在生物多样性法治建设方面的成就，为全球生物多样性治理提供了很好的借鉴。

生态合作观要求国际社会成员共谋全球生态文明建设。习近平总书记强调，“生态文明建设关乎人类未来，建设绿色家园是人类的共同梦想，保护生态环境、应对气候变化需要世界各国同舟共济、共同努力，任何一国都无法置身事外、独善其身。”在生物多样性保护领域，国际社会的密切合作尤为关键。在我国的倡导下此次联合国生物多样性大会还形成了《昆明宣言》，体现了我国在全球生物多样性治理方面发挥引领者作用、贡献中国智慧和中国方案的责任感。

基于生态文明理念推动全球生物多样性治理，是2020年联合国生物多样性大会的主旋律，必将对进一步推动生物多样性国际法的发展产生重要影响，我国也必将对全球生物多样性保护做出更大的贡献。

生物多样性保护主流化的法治要求

生物多样性治理在初期阶段往往具有较强的政策性。随着生物多样性保护和管理需求的发展，通过法律形式将政策固定下来并保障其更加有效地实施，就成为加强生物多样性治理的必然要求。事实上，这也是实施《公约》的内在要求。本次联合国生物多样性大会将“生态文明与生物多样性保护主流化”作为生态文明论坛的主题之一，并就生态文明体制下我国生物多样性保护的实践以及我国生物多样性保护的制度体系展开研讨，也体现了生物多样性法治建设对生物多样性保护主流化的重要意义。

我国在生物多样性法治建设方面取得了积极进展。在此基础上，是否针对生物多样性专门立法备受关注。判断生物多样性保护专门立法的必要性，涉及立法空间、立法技术、立法时机等方面的因素。针对生物多样性专门立法需要处理好与目前正在施行的相关立法之间的关系，以及以何种形式针对尚存空缺的领域作出法律规定等问题。在立法技术上，首先需要解决的问题是：立法是采用框架法的模式，还是更加细化、系统化的模式。在立法时机方面，需要考虑生物多样性保护专门立法是否与目前正在推进的相关立法存在较多重叠等问题。在生物多样性法治建设中，可充分利用现有的立法资源，在正在研究制定的相关立法中就生物多样性保护作出具有可操作性的规定，时机成熟时启动专门立法进程。

在法律实施层面，生态环境司法对生物多样性保护主流化具有至关重要的作用。近些年来，我国在推进生态环境司法的过程中非常关注生物多样性保护。最高人民法院积极开展国际合作，不仅着力加强生物多样性司法保护，而且在制定审判规则的过程中也特别考虑生物多样性保护的需要。最高人民检察院于2020年发布6起检察机关野生动物保护公益诉讼典型案例，在此次联合国生物多样性大会召开之前又发布了一批生物多样性保护公益诉讼典型案例。这些努力，为国际社会携手推进生物多样性治理提供了重要的借鉴，同时也为生物多样性保护主流化提供了有益的经验。

生物多样性保护的法治建设

2021年10月8日，国务院新闻办公室发表的《中国的生物多样性保护》白皮书（以下简称《白皮书》），从秉持人与自然和谐共生理念、提高生物多样性保护成效、提升生物多样性治理能力、深化全球生物多样性保护合作四个方面，系统阐述了提升生物多样性治理能力的中国实践^[3]。党的十八大以来，我国不断健全生物多样性保护法规体系，生物多样性三个层面（即生态系统多样性、物种多样性、遗传多样性）的法治建设取得了积极成效，为生物多样性保护和管理提供了重要的法律依据。

生态系统多样性保护

我国不仅制定实施了《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）、《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律，还于2014年修订了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），不断加大生态系统多样性保护力度。党的十八大以来，我国修订了《风景名胜区条例》《中华人民共和国自然保护区条例》等行政法规和规章，为风景名胜区、自然保护区等重要生态系统区域的保护和管理提供了更为充分的依据。同时，近几年来一些重要立法也对生态系统保护给予了更多关注。如《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》）将保护生态环境作为立法目的之一，并就生物多样性保护做出了多方面的专门规定。

物种多样性保护

党的十八大以来，我国不仅修订了《中华人民共和国野生植物保护条例》《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》等行政法规和规章，修订了国家重点保护野生动植物名录，还根据生物多样性保护和生物安全保障的需要，进一步完善了相关立法。目前正在推进的《野生动物保护法》修订工作，有望更多地从生物多样性保护、公共卫生安全保障等角度予以完善。事实上，我国在野生动物保护方面取得的显著成效，与这些立法的有效实施密切相关。重点保护野生动物名录、野生动物利用许可、野生动物贸易经营管理、野生动物物种及生境保护等制度和机制，为濒危野生动物保护提供了重要的法律依据。进一步的生物多样性保护法治建设可以更多地关注微生物资源保护、生物入侵防控等方面，以便更好地落实《白皮书》中关于生物多样性保护的要求。

遗传多样性保护

我国在遗传多样性保护方面的相关法律规范主要集中于家养动物种质资源管理、农作物种质资源管理、植物新品种保护以及其他方面的生物遗传资源管理等方面。党的十八大以来，我国在家养动物种质资源管理方面，修订了《家畜遗传材料生产许可办法》；在农作物种质资源管理方面，修订了《中华人民共和国种子法》《农作物种子生产经营许可管理办法》；《中华人民共和国植物新品种保护条例》也于2014年进行了第二次修订。同时，知识产权保护、中药品种管理、动植物检疫管理等方面的立法中也包含关于生物遗传资源管理的内容，其中《中华人民共和国专利法》《中药品种保护条例》《植物检疫条例》等法律均在近几年进行了修订，为遗传多样性保护提供了更为科学和充分的法律依据^[4]。经过多年的研究，生物遗传资源管理专门立法目前已经具备了较好的基础。在推进遗传多样性保护专门立法的过程中，应明确生物遗传资源的国家所有权、完善生物遗传资源利用权、保障生物遗传资源的收益权益，为进一步健全生物多样性治理机制发挥重要作用。

生物安全的法治保障

此次联合国生物多样性大会（第一阶段）包括《公约》第十五次缔约方大会（CBD-COP15）、《卡塔赫纳生物安全议定书》缔约方第十次会议（MOP10）等多个会议。在此次大会的诸多议题中，生物安全备受关注。习近平总书记在中共中央政治局第三十三次集体学习时强调，要加强国家生物安全风险防控和治理体系建设，提高国家生物安全治理能力，并明确要求健全国家生物安全法律法规体系和制度保障体系^[5]。

面对生物安全挑战，我国《生物安全法》采用广义生物安全观，将防控重大新发突发传染病和动植物疫情、生物技术研发应用、病原微生物实验室生物安全管理、人类遗传资源与生物资源安全管理、防范外来物种入侵与保护生物多样性、应对微生物耐药、防范生物恐怖袭击与防御生物武器威胁等活动均纳入生物安全管理的范畴。其中，诸多方面与生物多样性治理密切相关。在进一步推进生物安全法治建设的进程中，应遵循生物多样性治理的内在要求，全面贯彻风险预防原则，健全和完善生物安全保障制度体系，推动生物资源保护和规范利用，促进生物技术健康发展。

全面贯彻风险预防原则。风险预防原则是我国《生物安全法》明确规定的法律原则之一，也是应对生物安全风险的基本遵循。强化系统治理和全链条防控，必然要求在生物安全管理的各个领域全面贯彻风险预防原则^[6]。从落实总体国家安全观、推进生态文明建设的角度看，生物安全风险主要包括科技风险、生态风险和环境健康风险三类。其中，科技风险是指由现代生物技术的研发应用引发损害后果的可能性；生态风险是指生态系统及其组成部分所承受的结构性损害和功能性损害的可能性；环境健康风险是指生态系统、动植物物种及遗传资源的利用、生物入侵以及现代生物技术的研发和应用对公众健康和生命安全造成损害的可能性。在生物安全法治建设过程中，应特别重视从这三个方面健全生物安全风险规制机制。

健全和完善生物安全保障制度体系。我国《生物安全法》明确规定了风险监测预警、风险调查评估、信息共享与发布、名录和清单、生物安全标准、生物安全审查、生物安全应急、生物安全事件调查溯源、首次准入审批、境外重大生物安全事件应对等基本法律制度。这些制度是《生物安全法》的一大亮点，为生物安全保障制度体系建设与完善提供了努力方向和基本框架。在进一步的生物安全法治建设中，可从预防控制、支持保障、恢复补救三个方面，对生物安全管理诸领域在这些制度方面存在的问题逐一深入研究和破解，以尽快健全国家生物安全法律法规体系和制度保障体系。

推动生物资源保护和规范利用，促进生物技术健康发展。作为生物多样性组成部分的生物资源包括物种和遗传资源两个方面，具有资源性和生态性双重属性。从资源属性看，生物资源作为一种战略资源，已成为影响一国经济社会发展的关键因素之一，其价值越来越多地被认知和发掘。正因如此，习近平总书记强调，要加快推进生物科技创新和产业化应用，推进生物安全领域科技自立自强，打造国家生物安全战略科技力量，健全生物安全科研攻关机制。从生态属性看，生物资源同时也是一种重要的生态要素，其不当利用可能对生物多样性产生负面影响。此外，现代生物技术的研发应用本身具有公认的“双刃剑”特征，对生物资源的利用应符合社会经济可持续发展的目的，如此方可落实生物安全保障的目标。也正因如此，习近平总书记强调要严格生物技术研发应用监管，加强生物实验室管理。建议进一步的生物安全法治建设应特别关注生物资源利用的合目的性、可持续性和规范性，以确保生物技术健康发展。

推进全球生物多样性治理

10月12日下午，国家主席习近平以视频方式出席CBD-COP15领导人峰会并发表主旨讲话。习近平主席在讲话中指出，保护生物多样性有助于维护地球家园，促进人类可持续发展；国际社会要加强合作，共建地球生命共同体。习近平主席呼吁国际社会加快形成绿色发展方式，促进经济发展和环境保护双赢，构建经济与环境协同共进的地球家园^[7]。习近平主席的主旨讲话深刻体现了人类命运共同体的理念。

人类命运共同体理念是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。在生态环境保护领域，人类命运共同体理念所体现的生态保护合作观，是习近平生态文明思想的重要内容之一。生态保护合作观主张“构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系”，“国际社会应该携手同行，共谋全球生态文明建设之路”。这些要求不仅为我国在推进生态文明建设过程中的国际合作提供了基本遵循，而且也为新时代背景下国际社会携手推进全球生态环境治理、以法治手段应对困扰人类社会可持续发展的生态环境问题提供了理念框架和方法论基础。在推动全球生物多样性治理、共建地球生命共同体方面，人类命运共同体理念的指引作用体现得尤为突出。

作为世界上最大的发展中国家，我国的生态环境法治建设将越来越多地产生全球性影响。目前我国已经形成了较为完备的生态环境保护法律体系，为生态环境保护事业提供了重要的法律基础。我国将生态文明作为中国特色社会主义“五位一体”总布局的组成部分写入宪法序言，在根本法层面确立了生态文明建设的重要地位，还明确要求“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。在法律层面，我国已基本形成以《环境保护法》为基础、覆盖主要生态环境要素的法律法规体系。目前，我国正在推进生态保护等领域相关立法的研究工作，加紧制定“环境法典”“国家公园法”“湿地保护法”“自然保护地法”“应对气候变化法”等。同时，近些年来，相关领域立法的“绿色化”和“生态化”趋势也愈发明显。这些行动对生态环境保护的积极作用已经越来越多地显现出来，体现在包括生物多样性保护在内的诸多方面。

我国秉持人类命运共同体理念，为构建绿色、和谐的国际秩序、完善全球生态环境治理体系提供借鉴，积极为全球生物多样性治理贡献中国方案。在此次联合国生物多样性大会上，我国代表介绍的荒漠化防治、流域治理、生态修复、生态产品价值实现、青藏高原生态安全保障等方面的经验，对于国际社会携手推进生物多样性治理具有借鉴意义。随着人类命运共同体理念的深入践行，我国必将为全球生物多样性治理做出更大的贡献。

*基金项目：2020年国家社会科学基金重大项目“我国生物安全法治保障体系研究”（20&ZD174）